Pippa Norris encontra-se entre os mais proeminentes e prolíferos autores da Ciência Política actual. De entre uma vasta panóplia de obras publicadas, que abordam temáticas como eleições e comportamento eleitoral, opinião pública, comunicação política ou transições para a democracia, o trabalho recentemente publicado – Electoral Engineering: Voting Rules and Political Behavior – propõe-se discutir e esclarecer as principais questões subjacentes à configuração e reforma dos sistemas eleitorais. (1)
Nas últimas décadas, o debate em torno do maior aperfeiçoamento e adaptação dos sistemas eleitorais às realidades nacionais tem sido bastante significativo em muitas democracias estabelecidas. Algumas protagonizaram mesmo importantes reformas nos respectivos sistemas, desafiando a noção prevalecente destes como necessariamente estáveis. São disso exemplo as recentes transformações nos sistemas eleitorais da Nova Zelândia, Reino Unido, Israel, Itália e Japão. Este debate, e subsequentes modificações, têm contemplado não apenas a fórmula eleitoral, mas também a legislação sobre diversos parâmetros, como por exemplo: a elegibilidade partidária, a nomeação dos candidatos, o processo administrativo de recenseamento eleitoral, as oportunidades de voto disponibilizadas, a regulação do financiamento das campanhas, ou o processo de gestão eleitoral.
Procura-se na reforma do sistema eleitoral, recorrentemente, a panaceia para muitos problemas que se colocam hoje às democracias, tais como: a fragmentação partidária, a falta de responsabilização dos políticos, a quebra dos laços entre eleitores e partidos, a erosão da participação eleitoral, a sub-representação feminina ou de segmentos sociais minoritários. As regras eleitorais constituem, não apenas um elemento imprescindível na estrutura da representatividade democrática mas, são elas próprias, também, um elemento com consequências determinantes nessa mesma representatividade. É o reconhecimento desta importância estratégica das regras que torna tão atractivo, no plano político, a possibilidade de proceder a reformas ou apenas a ajustamentos que moldem a representatividade eleitoral. Por isso o contributo de Pippa Norris se afigura de extrema relevância, não apenas no domínio político, para que constitui um importante instrumento de análise e de orientação de estratégias políticas e programáticas, mas também no plano social mais alargado, na medida em que, conciliando o rigor científico com a clareza e acessibilidade do discurso, permite que esta obra se dirija também a todos os que se interrogam sobre os mecanismos eleitorais existentes nos bastidores do assento parlamentar.
Metodologicamente, o trabalho de Pippa Norris visa explicar em que medida certos padrões de comportamento eleitoral e de representação política estão relacionados, quer com os níveis de modernização social (pressupondo-se uma diferença substancial entre sociedades industriais e pós-industriais), quer com os tipos de sistema eleitoral (remetendo-se a diferenciação daqueles padrões, neste caso, para a existência de um sistema maioritário, combinado ou proporcional). Mais precisamente a autora procura responder à questão: em que medida as regras formais e os incentivos estratégicos têm importância por comparação aos hábitos culturais decorrentes do processo de modernização social? E isto alicerçado em duas dimensões inter-relacionadas: na primeira, o intento é apreciar a importância do impacto directo das regras formais nas estratégias dos actores políticos; numa segunda dimensão, perceber o impacto indirecto das regras sobre o comportamento eleitoral dos cidadãos. Com este propósito estudam-se eleições nacionais, parlamentares e presidenciais, entre 1996 e 2002, em 32 democracias, umas novas e outras já estabelecidas, que compreendem um amplo conjunto de países tão díspares como: Estados Unidos da América, Peru, Suíça, Austrália, Ucrânia, Formosa, ou Portugal. Note-se contudo que, no conjunto de países em análise, estão significativamente subrepresentados os países asiáticos, africanos e latino-americanos, o que constitui uma reconhecida lacuna com evidentes consequências quanto às possibilidades de generalização das conclusões.
Estruturada em onze capítulos, a obra rearruma-se em três grandes partes: a primeira, que ocupa os três primeiros capítulos, essencialmente consignada à revisão da literatura e enquadramento teórico-conceptual, debruça-se sobre a importância e pertinência do estudo das regras eleitorais. Classifica, descreve e avalia as principais variações institucionais nos sistemas eleitorais, respectivas consequências, e discute os principais argumentos subjacentes à reforma eleitoral. A segunda parte aborda o impacto das regras eleitorais na configuração do sistema de partidos políticos, assim como no comportamento eleitoral, analisando para tal a lealdade partidária, a abstenção e o impacto das clivagens sociais tradicionais – classe social e religião – no comportamento de voto. A terceira e última parte aprecia, em particular, as consequências do sistema eleitoral na representação parlamentar das mulheres e das minorias étnicas, e na opção pela utilização de estratégias políticas mais personalizadas ou partidárias. _________________________________
Funcionando como uma espinha dorsal que suporta toda a pesquisa, são apreciados, comparativamente, contributos de duas escolas de pensamento que sumariam a literatura sobre esta matéria: a teoria da escolha racional e a teoria da modernização cultural, cujos trabalhos seminais remetem, respectivamente, para Anthony Downs e Ronald Inglehart. O institucionalismo da escolha racional atribui às regras eleitorais formais um impacto substancial e determinante nos incentivos para os políticos, partidos e cidadãos, de forma que a mudança das regras produz, directa e inevitavelmente, mudanças no comportamento político. Tal significa que as regras eleitorais nunca são neutras no seu impacto, gerando sempre condições que influenciam a estrutura de oportunidades para partidos e políticos, por norma, beneficiando uns e penalizando outros. Por seu turno, a teoria da modernização cultural confina o impacto das diferenças institucionais no comportamento de voto à dinâmica da mudança cultural inter-geracional, que depende, por sua vez, do nível de modernização das sociedades. Nesta teoria, as características sócio-culturais prevalecem sobre as regras eleitorais na explicação do comportamento eleitoral.
Numa análise que acompanha sempre mais estreitamente o contributo institucionalista, Pippa Norris expõe inicialmente as linhas fundamentais do argumento. Os sistemas eleitorais maioritários promovem maiores obstáculos eleitorais que os proporcionais, na medida em que os partidos necessitam de uma maioria efectiva sobre os seus rivais, para poder ganhar. O incentivo é para que nestes sistemas eleitorais os partidos optem por uma estratégia de tipo catchall, social e ideologicamente centrípeta, promovendo a congregação de um amplo e heterogéneo conjunto de grupos sociais e ideológicos. Esta estratégia concentra-se em assuntos de largo consenso eleitoral que, por isso, exclui a representação dos segmentos minoritários do eleitorado. Em alternativa, os constrangimentos à representação parlamentar são mais ténues nos sistemas eleitorais proporcionais: é necessária uma parcela de votos menor para vencer. Tal estimula a emergência de partidos especializados em nichos do mercado eleitoral que remetem para áreas políticas em que é possível cativar e agregar indivíduos que formam entre si um todo homogéneo, quer promovido por identidades étnicas, de fé, de classe, quer por afinidade ideológica relativa a políticas ou a valores. Porque mantém uma relação estreita com as clivagens existentes na sociedade, esta estratégia promove a emergência de formações partidárias múltiplas e diversas entre si, geradoras de maior lealdade partidária. Apesar da aceitação da importância dos incentivos gerados pelas regras eleitorais, a autora acusa esta leitura dicotómica de simplista, apontando a evidência de, na realidade, muitos partidos contemplarem ambas as estratégias na medida em que são organizações complexas susceptíveis de influências diversas no seu seio, designadamente de líderes políticos com visões estratégicas mais abrangentes ou mais dirigidas. Se a explicação dicotómica pode ser aceitável como tendência, uma visão determinista não o será de todo: as estratégias político-partidárias explicam-se por inúmeras outras variáveis para além do tipo de sistema eleitoral.
Partindo da classificação ideal típica das democracias em consensuais e maioritárias, de Lijphart, a autora relança a discussão paradoxal sobre o que é preferível: a maior estabilidade governativa e responsabilização democrática promovidas pelos sistemas maioritários, ou a ampliação da representação parlamentar proporcionada pelos sistemas proporcionais. Como resposta à primeira grande questão que o livro coloca – qual o melhor sistema eleitoral? – Norris corrobora a noção já consolidada na literatura de que não existe uma receita de sistema eleitoral óptimo, mas soluções mais ou menos adequadas a cada realidade nacional. A discussão sobre qual o melhor sistema político representa, para a autora, um conflito de valores irresolúvel. Todavia, recomenda, para sociedades com acentuadas clivagens étnicas ou religiosas, como a Bósnia ou Israel, uma maior adequação de sistemas eleitorais proporcionais. Para estados altamente centralizados como o Reino Unido ou a Nova Zelândia, considera que os sistemas maioritários podem salvaguardar o governo da necessidade de consultas ou compromissos mais amplos com outros partidos ou segmentos sociais. Sublinha, porém, em oposição à expectativa de inclusividade promovida pelos sistemas proporcionais preconizada por Lijphart, que se pode observar, ao invés da atenuação, um reforço da intensidade das clivagens sociais ao dar voz aos extremismos ideológicos. Também relativamente às propaladas vantagens dos sistemas maioritários, alerta para a possibilidade de existência de um falso consenso que esconde os falhanços aos olhos do público e que desconsidera uma ampla margem de propostas alternativas que, no limite, pode produzir a designada ditadura electiva.
Estreitamente relacionada com o tipo de sistema eleitoral, a estrutura do voto é outro dos elementos institucionais analisados com profundidade. O voto em candidatos, por oposição ao voto em partidos, extremam os incentivos para o desenvolvimento de estratégias políticas particularistas ou personalizadas, por oposição a programáticas ou partidárias, respectivamente. Porém, reconhece-se que esta não é uma regra obrigatória: independentemente do tipo de voto, os políticos podem optar por desenvolver, ou não, trabalho junto da comunidade, dependendo esta opção de outros factores, como por exemplo da eventual prossecução, mesmo que por uma escassa margem de líderes políticos, de recompensa filantrópica no auxílio ao público.
A segunda parte do livro retoma e confirma, embora apontando-lhe algumas objecções, a clássica proposição de Duverger que atribui aos sistemas eleitorais maioritários a prevalência de sistemas partidários duais e aos sistemas eleitorais de representação proporcional, sistemas multipartidários. Esta relação, cuja direcção causal não é esclarecida, está, todavia, dependente dos obstáculos criados pelos sistemas eleitorais aos partidos mais pequenos. Por exemplo, mesmo nos sistemas proporcionais, circunscrições de pequena magnitude associadas a cláusulas barreira elevadas incrementam os constrangimentos à eleição de partidos menores de tal forma que os aproximam dos sistemas maioritários no que respeita à representação partidária. Ainda, e para sublinhar o carácter não absoluto da relação: sistemas maioritários podem autorizar a representação de pequenos partidos, desde que os respectivos eleitores se encontrem geograficamente concentrados. São, por isso, evidentes as limitações à universalização da proposição de Duverger.
Um reflexão similar é realizada sobre o declínio da lealdade partidária, descobrindo-se em alguns países uma evolução de sinal contrário ao previsto teoricamente: a lealdade partidária não evidencia estar em inquestionável declínio, permanecendo particularmente viva nos eleitorados mais radicais; mais forte nas sociedades pós-modernas e junto dos mais jovens. Ainda: esta variável subsiste como uma característica relevante para perceber as escolhas eleitorais. Tudo isto entra em contradição com o caminho que tem vindo a ser apontado por autores como Dalton, Flanagan, Inglehart ou Giddens, para quem o enfraquecimento da lealdade partidária se afigura uma evidência generalizada nas sociedades ocidentais. Confirma-se ainda que o tipo de fórmula eleitoral molda a participação, relação já demonstrada em outras pesquisas, com a representação proporcional a gerar menor abstenção que os sistemas maioritários, em particular se associada a circunscrições de pequena magnitude, embora as variáveis sociais e culturais prevaleçam significantes nesta explicação.
Porque também constitui objectivo da investigação perceber o impacto das regras sobre o comportamento eleitoral, a autora aponta para a ideologia política e a estrutura social como as variáveis de maior relevância na explicação do comportamento eleitoral. Não obstante a erosão das clivagens políticas tradicionais, mais marcante nas sociedades pós-industriais e com sistema eleitoral maioritário, a classe social e a religião permanecem em muitos países pós-industriais como variáveis de segmentação eleitoral significativas. Considera ainda outros factores relevantes nesta explicação, embora com menor expressão, como o desempenho económico e social do governo, o apelo popular das imagens partidárias, ou o impacto dos acontecimentos da campanha e a cobertura dos media. Não é, todavia, apresentada evidencia empírica que possa suportar esta asserção.
A procura de uma maior equidade na representação parlamentar entre géneros tem vindo a preocupar os sistemas partidários democráticos, embora com diferentes graus de premência e empenho, assim como optando por distintas estratégias e intervenções. Numa terceira e última parte da pesquisa, conclui-se que o tipo de sistema eleitoral não é condição necessária nem suficiente para garantir a representação política das mulheres ou das minorias étnicas, embora o sistema proporcional tenda a beneficiá-la. O sistema eleitoral beneficia a representação das mulheres se associado a estratégias de discriminação positiva. Beneficia igualmente as minorias étnicas desde que as circunscrições tenham uma magnitude média relativamente ampla e não existam cláusulas barreira. Ainda, em sistemas maioritários pode haver lugar à representação destas minorias, caso estas se encontrem geograficamente concentradas, ou mediante a contemplação de arranjos institucionais, como a existência de lugares reservados às minorias étnicas e políticas.
Um último ponto de análise incide sobre a influência das regras eleitorais nas estratégias políticas. O voto directo no candidato, usado nos sistemas eleitorais maioritários com circunscrições uninominais, é apontado como estimulando a máxima responsabilização dos eleitos, gerando por isso uma relação próxima entre eleitos e respectivos eleitores; no extremo oposto, a lista partidária usada em circunscrições plurinominais com listas partidárias fechadas, torna os eleitores impotentes para recompensar ou punir os candidatos individuais, menosprezando, por isso, a relação dos eleitos com os eleitores da circunscrição pela qual é eleito. A utilização desta última modalidade no sistema eleitoral português, com as consequências que lhe estão associadas, tem sido apontada, por políticos e académicos, como um dos seus principais problemas. A adopção de circunscrições uninominais constitui uma forma eficaz e imediata de melhorar o funcionamento do sistema, ao estabelecer um mecanismo de responsabilização directa dos políticos.
Uma questão dá nome ao primeiro capítulo e acompanha toda obra: “do rules matter?” Não obstante a argumentação de alguns cépticos nesta matéria, preconizadores de que apesar da inquestionável sedução do institucionalismo da escolha racional, as regras reflectem mais do que transformam a sociedade, Norris conclui que sim: “institutional rules do indeed matter”. Na verdade, a razão da cobiça das élites políticas em intervenções de engenharia eleitoral assenta nesta premissa elementar: as regras formais da representação eleitoral são efectivamente relevantes, quer os efeitos sejam uma consequência directa e mecânica das regras, quer estas influam a um nível menos objectivável, agindo ao nível psicológico na conduta dos indivíduos, mas nem por isso de forma mais negligenciável. A autora conclui que os sistemas eleitorais representam um dos mais poderosos instrumentos de engenharia institucional disponíveis, com amplas consequências para o sistema de partidos, para a composição das legislaturas e para a representação democrática. As leis eleitorais têm consequências ao nível da representação e responsabilização política, dos padrões de participação e de competição partidária, e, em suma, na efectiva saúde das instituições democráticas. Todavia, o papel das regras não é unívoco: muitos outros factores concorrem conjuntamente para a representação eleitoral, e estes podem, na realidade, contrariar ou mesmo inverter o efeito previsto das regras.
Mais do que o reconhecimento da importância dos elementos institucionais, o que constitui uma resposta apenas parcelar à questão de pesquisa, importa perceber a amplitude desta importância. E mais ainda: há ou não um predomínio das regras eleitorais sobre a explicação cultural? Embora no decurso da argumentação e dos sucessivos testes empíricos de hipóteses se consolide uma visão preponderantemente institucionalista, em particular no que respeita aos efeitos das regras eleitorais no sistema partidário e no comportamento das elites políticas, a autora aponta no final para a prevalência de um modelo misto. Mais do que uma falsa dicotomia entre os incentivos estratégicos da escolha racional e os da modernização cultural, conclui que ambos os factores contribuem para a compreensão dos padrões de participação política num modelo misto. Não esclarece, no entanto, qual destes tem maior capacidade explicativa.
Pressente-se neste trabalho uma aspiração universalizante no que respeita à amplitude dos casos em análise, assim como na abrangência e articulação de teorias e inter-relação de factores explicativos. Tem, todavia, pela própria natureza da abordagem, limitações e lacunas que poderão enviesar as conclusões observadas e levantam objecções à respectiva generalização, o que é, aliás, prontamente assumido ao longo da obra. Para as superar a própria autora sugere a ampliação da amostra que serve de suporte à pesquisa por forma a contemplar ainda maior diversidade de países, e em especial mais casos de entre os países em desenvolvimento. Por outro lado, a análise de países no seu todo afigura-se, por vezes, uma dimensão demasiado macro, admitindo-se ser interessante a análise ao nível regional, ou de circunscrição, dos padrões de comportamento político e representação, mesmo porque a autora sublinha a relevância do factor geográfico no plano da representatividade eleitoral. Também o suporte em séries temporais mais amplas contribuiria para a abrangência de uma maior diversidade de realidades. Finalmente, seria ainda desejável contemplar mais factores nos modelos de análise da escolha eleitoral por forma a garantir que as relações encontradas não são espúrias incluindo, designadamente, a análise da importância da popularidade do líder, a avaliação do desempenho económico, ou a apreciação do papel dos media, cuja importância é reconhecida mas não examinada.
O maior mérito deste trabalho reside, não na originalidade da temática (em muitos tópicos a análise limita-se a corroborar a literatura existente), mas numa invulgar amplitude e exaustividade de análise, e numa notável sistematização e problematização de teorias, contribuindo para um evidente enriquecimento da literatura existente sobre esta matéria. Não será arriscado antever que este é já uma imprescindível referência para os estudiosos do comportamento político e dos sistemas eleitorais.
